中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，大力實(shí)施城市更新，促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。《意見(jiàn)》明確了城市更新行動(dòng)的總體要求、主要任務(wù)和支撐保障舉措，勾畫出未來(lái)實(shí)施城市更新行動(dòng)的“路線圖”。

《意見(jiàn)》提出八項(xiàng)主要任務(wù)要求。這八項(xiàng)任務(wù)既是政府、城投、銀行、建企的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也是項(xiàng)目謀劃的方向，資金爭(zhēng)取的指引，也是可能的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。

一政策定調(diào)：三大關(guān)鍵詞

1）盤活存量

與棚改時(shí)期“拆了重建”的路徑不同，城市更新強(qiáng)調(diào)“不搞大拆大建”，而是聚焦“既有建筑改造”與“低效空間再利用”。包括：

危房整治：D級(jí)危房拆除、C級(jí)危房加固改造；

老舊廠房、低效商業(yè)、閑置辦公：更新轉(zhuǎn)型為創(chuàng)意園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、公服場(chǎng)所；

土地性質(zhì)聯(lián)動(dòng)調(diào)整：推動(dòng)文旅、演藝、創(chuàng)投、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)低成本落地。

過(guò)去拼的是開發(fā)速度，現(xiàn)在比的是盤活能力。城市更新重點(diǎn)不是推倒重來(lái)，而是對(duì)老廠房、閑置樓宇、危舊住宅“因材施改”。

想象一下：老工廠變成創(chuàng)意園區(qū)，老寫字樓變成孵化基地，老居民樓加裝電梯變成綠色節(jié)能社區(qū)……這些變化，帶來(lái)的不僅是生活體驗(yàn)的提升，更是土地與資產(chǎn)的“二次增值”。

尤其是主城區(qū)，那些過(guò)去被忽視的“老破小”，現(xiàn)在可能是價(jià)值重估的起點(diǎn)。

2）系統(tǒng)優(yōu)化

這次更新不再是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，而是整個(gè)系統(tǒng)的優(yōu)化升級(jí)。

這次《意見(jiàn)》的邏輯并不只停留在“房屋本體”，而是構(gòu)建了一個(gè)“從點(diǎn)到面、從房屋到城區(qū)”的全鏈條更新體系。將它概括為“自下而上的五級(jí)系統(tǒng)更新”：

把生活圈系統(tǒng)完善起來(lái)，這意味著什么？意味著“社區(qū)經(jīng)濟(jì)”的春天來(lái)了。以前我們可能覺(jué)得社區(qū)團(tuán)購(gòu)、社區(qū)食堂、養(yǎng)老托育是小生意，可等到配套齊全、需求聚合，一旦做成體系，那是城市日常消費(fèi)的大入口。

3）項(xiàng)目為王

終還是要靠一個(gè)個(gè)項(xiàng)目來(lái)落地。文件明確了一個(gè)新導(dǎo)向：以城市更新項(xiàng)目的“謀劃實(shí)施”為抓手，既要補(bǔ)短板，也要促融合。這是在強(qiáng)調(diào)以項(xiàng)目來(lái)探索新模式，形成“以點(diǎn)帶面”的方式撬動(dòng)地方形成可持續(xù)城市更新模式，推動(dòng)從項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)向機(jī)制驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型。

文件強(qiáng)調(diào)要以“城市更新項(xiàng)目謀劃實(shí)施”為著力點(diǎn)，推動(dòng)從政策導(dǎo)向到項(xiàng)目落地的轉(zhuǎn)變，核心包含：

設(shè)施短板補(bǔ)齊：地下管網(wǎng)、排水防澇、綜合管廊等基礎(chǔ)設(shè)施；

功能更新融合：鼓勵(lì)文旅、商業(yè)、居住、文化復(fù)合型功能區(qū)落地；

歷史街區(qū)保護(hù)利用：推動(dòng)文化資源與現(xiàn)代消費(fèi)融合；

產(chǎn)業(yè)功能配套：為未來(lái)發(fā)展預(yù)留創(chuàng)新型業(yè)態(tài)空間。

這對(duì)項(xiàng)目操盤者提出了更高要求——不僅要能搞基礎(chǔ)設(shè)施、做加建改造，還得懂如何把商業(yè)、文化、旅游融合在一個(gè)街區(qū)里，打造綜合功能場(chǎng)景，營(yíng)造一種工作、生活方式。

二錢從哪來(lái)？三股力量齊發(fā)力

城市更新這事聽(tīng)著好，但也繞不開一個(gè)老問(wèn)題：錢從哪來(lái)？

財(cái)政政策在其中發(fā)揮著“引導(dǎo)、撬動(dòng)、保障”三重作用。

從郭方明司長(zhǎng)的講話來(lái)看，財(cái)政支持城市更新路徑體現(xiàn)在“三個(gè)聚焦”：

首先，聚焦探索新模式，以財(cái)政資金引導(dǎo)城市更新體制機(jī)制創(chuàng)新。其次，聚焦重點(diǎn)任務(wù)，以財(cái)政投入保障關(guān)鍵城市更新工程的實(shí)施。第三，聚焦財(cái)政金融協(xié)同：推動(dòng)構(gòu)建可持續(xù)、多元化投融資體系。

從這個(gè)三個(gè)聚焦看，可以看出更新的錢可以從哪里來(lái)？

答案是：財(cái)政啟動(dòng)、金融接力、市場(chǎng)落地，三股力量一起推。

1）財(cái)政資金：為模式探索提供試驗(yàn)田

首先，先由財(cái)政“點(diǎn)火”——中央財(cái)政以“專項(xiàng)補(bǔ)助 + 中央預(yù)算內(nèi)投資 + 國(guó)債投入”的方式，起到“點(diǎn)火”作用，重點(diǎn)用于啟動(dòng)試點(diǎn)、補(bǔ)齊短板。

比如，首批15個(gè)城市試點(diǎn)，推動(dòng)城市在實(shí)踐中總結(jié)更新經(jīng)驗(yàn)和模式。財(cái)政引導(dǎo)“補(bǔ)短板”，特別是在地下管網(wǎng)、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施方面精準(zhǔn)投入，解決城市運(yùn)行“看不見(jiàn)”的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政促進(jìn)“消費(fèi)導(dǎo)向的更新”，老舊片區(qū)改造不僅關(guān)注居住功能，還注重文化、休閑、旅游等消費(fèi)場(chǎng)景的植入，帶動(dòng)內(nèi)需。財(cái)政支持“機(jī)制建設(shè)”，鼓勵(lì)地方在投融資機(jī)制、項(xiàng)目審批、儲(chǔ)備等方面探索新制度。

別小看財(cái)政投的這筆錢，它相當(dāng)于給了市場(chǎng)一顆“定心丸”。

其次，財(cái)政資金在關(guān)鍵環(huán)節(jié)起到了“壓艙石”作用。

比如，老舊小區(qū)改造共安排1594億元中央補(bǔ)助，直接改善居民生活環(huán)境，是城市更新的重要民生工程。2024年投入4250億元用于燃?xì)夤艿栏?、防澇設(shè)施等項(xiàng)目，體現(xiàn)出財(cái)政“長(zhǎng)周期”“大強(qiáng)度”投入特征。稅費(fèi)優(yōu)惠配套，減免企業(yè)所得稅、土地使用稅、配套費(fèi)等，有效降低社會(huì)資本和企業(yè)的參與門檻。

2）金融補(bǔ)位：政策性銀行助力

緊接著政策性金融來(lái)補(bǔ)位。像國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等，將在“風(fēng)險(xiǎn)可控、財(cái)務(wù)可持續(xù)”的前提下，為符合條件的更新項(xiàng)目提供低息貸款支持。

特別值得關(guān)注的是，政策已明確鼓勵(lì)更多“城市更新專項(xiàng)REITs”“綠色債券”等金融工具參與。意味著，未來(lái)城市更新項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化（比如城市更新REITs）也有望放開，會(huì)是非常重要的融資工具。

3）市場(chǎng)接力：民間資本積極跟進(jìn)

，是把這盤棋真正下活——靠市場(chǎng)。文件中提到了鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施、公服項(xiàng)目，打通片區(qū)開發(fā)、特許經(jīng)營(yíng)、PPP合作等路徑，讓社會(huì)資本成為主力軍。

鼓勵(lì)民營(yíng)資本、社區(qū)居民參與更新；

推動(dòng)PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)、片區(qū)開發(fā)等多種市場(chǎng)化路徑；

優(yōu)化土地審批、用途調(diào)整流程，土地用途也將更加靈活，降低民資進(jìn)入門檻，為各類運(yùn)營(yíng)型企業(yè)提供舞臺(tái)。

真正能“接住項(xiàng)目”的，是那些具備長(zhǎng)周期開發(fā)能力、資源整合能力與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入能力的企業(yè)——平臺(tái)型文旅公司、運(yùn)營(yíng)型城投公司、復(fù)合型開發(fā)商，將成為未來(lái)核心主力。

三項(xiàng)目謀劃的方向

《意見(jiàn)》提出八項(xiàng)主要任務(wù)要求。這八項(xiàng)任務(wù)既是政府、城投、銀行、建企的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也是項(xiàng)目謀劃的方向，資金爭(zhēng)取的指引，也是可能的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。

任務(wù)一：加強(qiáng)既有建筑改造利用

穩(wěn)妥推進(jìn)危險(xiǎn)住房改造，加快拆除改造D級(jí)危險(xiǎn)住房，通過(guò)加固、改建、重建等多種方式，積極穩(wěn)妥實(shí)施國(guó)有土地上C級(jí)危險(xiǎn)住房和國(guó)有企事業(yè)單位非成套住房改造。

分類分批對(duì)存在抗震安全隱患且具備加固價(jià)值的城鎮(zhèn)房屋進(jìn)行抗震加固。

涉及不可移動(dòng)文物、歷史建筑等保護(hù)對(duì)象的，按照相關(guān)法律法規(guī)予以維護(hù)和使用，“一屋一策”提出改造方案，嚴(yán)禁以危險(xiǎn)住房名義違法違規(guī)拆除改造歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落、文物、歷史建筑。

持續(xù)推進(jìn)既有居住建筑和公共建筑節(jié)能改造，加強(qiáng)建筑保溫材料管理，鼓勵(lì)居民開展城鎮(zhèn)住房室內(nèi)裝修。

加強(qiáng)老舊廠房、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量房屋改造利用，推動(dòng)建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用，根據(jù)建筑主導(dǎo)功能依法依規(guī)合理轉(zhuǎn)換土地用途。

任務(wù)二：推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造

更新改造小區(qū)燃?xì)獾壤匣芫€管道，整治樓棟內(nèi)人行走道、排風(fēng)煙道、通風(fēng)井道等，全力消除安全隱患，支持有條件的樓棟加裝電梯。

整治小區(qū)及周邊環(huán)境，完善小區(qū)停車、充電、消防、通信等配套基礎(chǔ)設(shè)施，增設(shè)助餐、家政等公共服務(wù)設(shè)施。

加強(qiáng)老舊小區(qū)改造質(zhì)量安全監(jiān)管，壓實(shí)各參建單位責(zé)任。結(jié)合改造同步完善小區(qū)長(zhǎng)效管理機(jī)制，注重引導(dǎo)居民參與和監(jiān)督，共同維護(hù)改造成果。

統(tǒng)籌實(shí)施老舊小區(qū)、危險(xiǎn)住房改造，在挖掘文化遺產(chǎn)價(jià)值、保護(hù)傳統(tǒng)風(fēng)貌的基礎(chǔ)上制定綜合性保護(hù)、修繕、改造方案，持續(xù)提升老舊小區(qū)居住環(huán)境、設(shè)施條件、服務(wù)功能和文化價(jià)值。

任務(wù)三：開展完整社區(qū)建設(shè)

完善社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施、便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施、公共活動(dòng)場(chǎng)地等，建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整社區(qū)，構(gòu)建城市一刻鐘便民生活圈。

開展城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)，因地制宜補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板，優(yōu)化綜合服務(wù)設(shè)施布局。

引導(dǎo)居民、規(guī)劃師、設(shè)計(jì)師等參與社區(qū)建設(shè)。

任務(wù)四：推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造

推動(dòng)老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級(jí)、活力提升，因地制宜打造一批活力街區(qū)。

改造提升商業(yè)步行街和舊商業(yè)街區(qū)，完善配套設(shè)施，優(yōu)化交通組織，提升公共空間品質(zhì)，豐富商業(yè)業(yè)態(tài)，創(chuàng)新消費(fèi)場(chǎng)景，推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)賦能城市更新。

鼓勵(lì)以市場(chǎng)化方式推動(dòng)老舊廠區(qū)更新改造，加強(qiáng)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用，盤活利用閑置低效廠區(qū)、廠房和設(shè)施，植入新業(yè)態(tài)新功能。

積極推進(jìn)城中村改造，做好歷史文化風(fēng)貌保護(hù)前期工作，不搞大拆大建，“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等方式實(shí)施改造，切實(shí)消除安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，改善居住條件和生活環(huán)境。加快實(shí)施群眾改造意愿強(qiáng)烈、城市資金能平衡、征收補(bǔ)償方案成熟的城中村改造項(xiàng)目。

推動(dòng)老舊火車站與周邊老舊街區(qū)統(tǒng)籌實(shí)施更新改造

任務(wù)五：完善城市功能

建立健全多層級(jí)、全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分利用存量閑置房屋和低效用地，優(yōu)先補(bǔ)齊民生領(lǐng)域公共服務(wù)設(shè)施短板，合理滿足人民群眾生活需求。

積極穩(wěn)步推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善城市醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)體系，加強(qiáng)臨時(shí)安置、應(yīng)急物資保障。

推進(jìn)適老化、適兒化改造，加快公共場(chǎng)所無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)改造。增加普惠托育服務(wù)供給，發(fā)展兜底性、普惠型、多樣化養(yǎng)老服務(wù)。

因地制宜建設(shè)改造群眾身邊的全民健身場(chǎng)地設(shè)施。

推動(dòng)消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施改造升級(jí)。

積極拓展城市公共空間，科學(xué)布局新型公共文化空間。

任務(wù)六：加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造

全面排查城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)隱患。

推進(jìn)地下空間統(tǒng)籌開發(fā)和綜合利用。加快城市燃?xì)?、供水、排水、污水、供熱等地下管線管網(wǎng)和地下綜合管廊建設(shè)改造，完善建設(shè)運(yùn)維長(zhǎng)效管理制度。

推動(dòng)城市供水設(shè)施改造提標(biāo)，加強(qiáng)城市生活污水收集、處理和再生利用及污泥處理處置設(shè)施建設(shè)改造，加快建立污水處理廠網(wǎng)一體建設(shè)運(yùn)維機(jī)制。

統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，建立健全城區(qū)水系、排水管網(wǎng)與周邊江河湖海、水庫(kù)等聯(lián)排聯(lián)調(diào)運(yùn)行管理模式，加快排水防澇設(shè)施建設(shè)改造，構(gòu)建完善的城市防洪排澇體系，提升應(yīng)急處置能力。

推動(dòng)生活垃圾處理設(shè)施改造升級(jí)。

加強(qiáng)公共消防設(shè)施建設(shè)，適度超前建設(shè)防災(zāi)工程。

完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展快速干線交通、生活性集散交通和綠色慢行交通。

加快建設(shè)停車設(shè)施。

優(yōu)化城市貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃設(shè)計(jì)，健全分級(jí)配送設(shè)施體系。

推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化建筑信息模型（BIM）技術(shù)應(yīng)用，實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)。

任務(wù)七：修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)

堅(jiān)持治山、治水、治城一體推進(jìn)，建設(shè)連續(xù)完整的城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系。

加快修復(fù)受損山體和采煤沉陷區(qū)，消除安全隱患。

推進(jìn)海綿城市建設(shè)，保護(hù)修復(fù)城市濕地，鞏固城市黑臭水體治理成效，推進(jìn)城市水土保持和生態(tài)清潔小流域建設(shè)。

加強(qiáng)建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，確保污染地塊安全再利用。

持續(xù)推進(jìn)城市綠環(huán)綠廊綠楔綠道建設(shè)，提高鄉(xiāng)土植物應(yīng)用水平，保護(hù)城市生物多樣性。

增加群眾身邊的社區(qū)公園和口袋公園，推動(dòng)公園綠地開放共享。

任務(wù)八：保護(hù)傳承城市歷史文化

銜接全國(guó)文物普查，扎實(shí)開展城市文化遺產(chǎn)資源調(diào)查。

落實(shí)“老城不能再拆”的要求，全面調(diào)查老城及其歷史文化街區(qū)，摸清城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)文化遺產(chǎn)資源底數(shù)，劃定嚴(yán)格的保護(hù)范圍。開展文化遺產(chǎn)影響評(píng)價(jià)，建立健全“先調(diào)查后建設(shè)”、“先考古后出讓”的保護(hù)前置機(jī)制。

加強(qiáng)老舊房屋拆除管理，不隨意拆除具有保護(hù)價(jià)值的老建筑、古民居，禁止拆真建假。

建立以居民為主體的保護(hù)實(shí)施機(jī)制，推進(jìn)歷史文化街區(qū)修復(fù)和不可移動(dòng)文物、歷史建筑修繕，探索合理利用文化遺產(chǎn)的方式路徑。

保護(hù)具有重要?dú)v史文化價(jià)值、體現(xiàn)中華歷史文脈的地名，穩(wěn)妥清理不規(guī)范地名。

加強(qiáng)城市更新重點(diǎn)地區(qū)、重要地段風(fēng)貌管控，嚴(yán)格管理超大體量公共建筑、超高層建筑。

（文章來(lái)源于中科國(guó)評(píng)科技研究院、地下管網(wǎng)）